pacific forum History of Pacific Forum

Issues & Insights Vol. 17 – No.14 – Decoupling and Divergences Among Allies

The Pacific Forum, with support from the Defense Threat Reduction Agency (DTRA) and the US Air Force Academy Project on Advanced Systems and Concepts on Countering Weapons of Mass Destruction (AFA PASCC), brought 40 officials and experts from the United States, Japan, and the Republic of Korea (ROK), along with 20 Pacific Forum Young Leaders, all attending in their private capacity, to Maui, Hawaii, June 20-21, 2017 to explore their countries’ thinking about regional security, US extended deterrence, and ways to strengthen trilateral cooperation on deterrence and assurance in Northeast Asia. A two-move tabletop exercise (TTX) was conducted to address the threat of nuclear blackmail by Pyongyang.

Key findings include: 

Despite changes in administration in the United States and South Korea that have caused some anxiety, there is confidence in the sustainability and direction of both alliances and trilateral security cooperation.  

While there is some apprehension as a result of government changes, there is a conviction that the security situation on the Korean Peninsula will constrain policy choices, especially in Seoul. A focal point for that government will be pursuit of “autonomy” within the US-ROK alliance. Japan worries about a downturn in relations with South Korea, particularly as a result of the “reopening” of the 2015 Comfort Women agreement, but assesses the situation as “cautious business as usual.” 

Japanese and Korean participants voiced concern and anxiety about uncertainties introduced into US decision-making by the personality of the US president. They especially worry about the implications in crisis. While senior US officials (Secretaries Mattis and Tillerson) are saying the right things, there is concern that they may not fully reflect the president’s thinking and may be overruled (or out-tweeted). 

US-Japan-ROK trilateral cooperation to deal with North Korea has increased in recent years. More progress is needed, however, and important political hurdles remain. As a result, emphasis should be laid on functional cooperation, which begins with stronger coordination between the two alliances and improved interoperability of forces.  

The US should abandon rhetoric that calls a North Korean ICBM with a nuclear warhead a “strategic game-changer.” That characterization is inaccurate and prone to misinterpretation. Inaccurate, because the US has a long history of successfully extending security guarantees to allies to protect them against an adversary that can strike the US homeland with nuclear-tipped missiles. Prone to misinterpretation, because it drives allies to focus on potential decoupling from the US and because (US intentions to the contrary) it could embolden Pyongyang and provide incentive to more aggressively pursue this capability. Allies also voiced concern that articulation of a redline in this context would invite actions up to that threshold.

North Korea insists that it will not give up its nuclear arsenal. That poses a dilemma for the US: it must prepare (diplomatically and militarily) for dealing with a nuclear-armed adversary without indicating to allies (or Pyongyang) that it accepts North Korea’s nuclear status. While some form of arms control agreement may be concluded with North Korea, it is essential that the US and its allies do not give up – in words and deed – on the goal of denuclearization and that they continue to strengthen and adapt deterrence and defense concepts and capabilities.  
 
There is support for increased attention and focus on the North Korean threat, but also concern that the US is sending too many signals to be accurately heard and assessed by regional allies and others. Strategy, like deterrence, works best when messages are clear, concise, and few.   
 
A small yet growing number of constituencies in South Korea and increasingly Japan call for forward deployment of US tactical nuclear weapons (TNW) to the Peninsula. Deployment is generally viewed as a bargaining chip to pressure Pyongyang (via Beijing) to move toward denuclearization, not as tools for warfighting. Options to retake the (military and diplomatic) offensive on Pyongyang short of TNW deployment are many and under-explored; they should be unpacked and debated in alliance talks and at the trilateral level.   
 
South Koreans voiced support for their government’s strategy of proportional retaliation while Americans worried about the unilateral nature of that response. South Koreans were more worried about unilateral US actions, despite assurances that Washington would coordinate with Seoul prior to any military action, the one exception being an in-flight intercept of a missile heading toward US territory.
 


Pacific Forum 퍼시픽 포럼은 美 국방위협감소국(DTRA)과 美공군사관학교의 “대량살상무기(WMD) 대응을 위한 선진 체계 및 개념 프로젝트(AFA PASCC)” 의 후원 하에 개인 자격으로 참가한 한국, 미국, 일본 3개국의 정부관료와 전문가 40명, 그리고 퍼시픽 포럼 Pacific Forum의 차세대 지도자 20명을 초청하였다. 이들은 하와이 마우이섬에서 2017년 6월 20일부터 21일까지 진행된 회의에 참석하여 자국의 지역안보관과 미국의 확장억지정책에 대한 의견을 나누고, 동북아시아 내의 디터런스 및 안전보장과 직결된 한, 미, 일 삼자협력 강화 방안을 강구하였다. 또한 북한의 핵 위협(nuclear blackmail)에 대응하는 ‘모의 훈련 토론’(TTX)을 두 차례 진행했다.
 
주요 논의 사항 및 제언은 다음과 같다:
 
한미 양국 새 정부 출범에 따른 정책적 혼선에 대한 우려가 존재했으나, 양국 간의 동맹과 삼자안보협력의 방향 및 지속성에 대한 신뢰는 변함없었다.
 
정권 변화에 의한 불안정성이 존재하지만, 각국의 한반도 관련 안보 정책의 선택지가 (특히 한국 정부의 것이) 제한적일 것이라는 의견이 다수였다. 이에 따라 한국의 새 정부가 한미동맹에서의 “자율성의 확대”를 추구할 것인가가 핵심 논의 사항이었다. 일본 측은 2015년 위안부 합의 관련 논란이 재촉발된 데에 따른 한국과의 관계 악화에 대해 걱정하지만, 현재의 관계를 ““예전과 다를 바 없는 신중한 비즈니스(cautious business as usual)”라고 정의했다.
 
일본과 한국의 참석자들은 미국 대통령의 변덕스러운 개인성향이 미국의 정책결정 과정에 불확실성을 더하는 것을 염려했다. 특히 참석자들은 위기 상황이 닥칠 시, 트럼프 대통령의 예측할 수 없는 성격이 미칠 영향에 대해 우려하였다. 제임스 매티스(James Mattis) 국방장관이나 렉스 틸러슨(Rex Tillerson) 국무장관과 같은 미국의 고위관료들이 합리적인 의견을 표출하고 있지만, 이들이 대통령과 생각을 같이하지 못하거나, 최종적인 의사결정 과정에서 무시될 수 있다는 우려가 앞섰다.
 
한, 미, 일 삼국의 대북 협력은 최근 수년간 꾸준히 강화되어 왔다. 그럼에도 불구하고, 개선되어야 할 부분이 여전히 남아있으며 국가간 주요 정치적 난제 또한 여전히 극복되지 못하고 있다. 따라서, 기능적 협력(functional cooperation)이 강조된다. 이는 두 동맹국들 간 조율(coordination)을 원활케하고, 군사력의 상호운용(interoperability of forces)을 확장시킴으로써 시작하여야 한다.
 
미국은 핵탄두가 장착된 북한의 대륙간탄도미사일을 “전략적 게임 체인저”라고 부르는 것을 삼가야 한다. 이러한 표현은 사실 관계에 있어 정확하지 않을뿐더러, 오해를 불러일으킬 여지가 있다. 미국은 과거에도 핵탄두 탑재 미사일로 미국 본토를 타격할 수 있는 적들로부터 동맹국들에게 성공적으로 안전보장을 제공해왔다. 따라서 이러한 수사는 사실 관계상 부정확한 수사적 표현이라고도 볼 수 있는 것이다. 이런 표현은 동맹국들이 미국으로부터의 탈동조화(decoupling)를 고려하게 만들며, 미국의 의도와는 달리 북한으로 하여금 핵 역량 강화를 더욱 과감히 추구할 수 있도록 할 수 있다는 점에서 위험하다. 미국의 동맹국들은 이러한 맥락에서 미국이 레드라인을 명시한 것이, 북한으로 하여금 레드라인 직전 수준까지의 도발을 자행하게끔 촉발시키는 것이 아닌지 염려했다.
 
북한은 핵무기를 포기하지 않을 것이라고 선언한 바 있다. 이러한 북한의 기조는 미국을 딜레마에 빠뜨린다. 즉 군사적, 외교적인 방법을 통해 핵무장을 한 적국을 상대하면서도, 정작 북한을 핵 보유국으로 인정하지 않음을 동맹국들에게 천명해야 한다는 것이다. 이러한 연유에서, 미국과 그 동맹국들은 북한과 일정 형태의 군축협정을 맺더라도, 비핵화라는 목표를 수사학적으로도, 정책적으로도 포기해서는 안 되며, 디터런스 강화와 방어역량 구축을 꾸준히 추구해야만 한다.
 
미국이 북한의 핵 위협에 대해 추가적인 관심을 기울이는 것은 지지하지만, 이 과정에서 필요 이상의 잡다한 신호를 송출하면서 동맹국 및 다른 국가들이 미국의 메시지를 정확히 해석하지 못할 것이라는 우려도 있었다. 디터런스와 같은 전략은 간결하고 분명한 신호가 전달될 때 가장 효율적임을 유념하여야 한다.
 
여전히 소수이긴 하지만, 한반도에 미국의 전술핵무기 배치를 요구하는 한국인들과 일본인들이 늘어나고 있다. 그렇지만 전술핵배치는 일반적으로 중국을 통해 북한을 압박하여 비핵화를 이루기 위한 협상카드 정도로 간주되며, 결코 대북 전쟁용 공격 수단이 아니다. 전술핵 배치를 하지 않더라도 북한을 군사적, 외교적으로 압박할 수 있는 수단들이 존재하며, 이 수단들에 대해서는 상대적으로 충분한 토론이 이루어지지 않았다. 동맹국들 간의 대화와 삼자간 대화에서 이들에 대한 논의 또한 이뤄져야 할 것이다.
 
한국인들은 한국 정부의 ‘비례적 보복(proportional retaliation)’ 전략을 지지하지만, 미국인들은 이와 같은 대응 방식이 가지는 일방적인 성격에 대해 우려했다. 또한 미 정부는 자국 영토를 향해 진입하는 미사일에 대한 요격을 제외하고는 한국과 대응 방안을 협의하겠다고 공언했지만, 한국인들은 미국의 독자적 군사 행동 개시 가능성에 경각심을 보였다.
 


アメリカ国防脅威削減局(DTRA)とアメリカ空軍のアドバンスシステムと大量破壊兵器対策 の為の高度なシステム・構想プロジェクト(AFA PASCC)のサポートを受けパシフィック・フォーラ ム Pacific Forumは米国、日本、韓国から彼ら個人の資格の元、40人の役人と専門家、加えて20 人のパシフィック・フォーラムPacific Forumヤングリーダーを6月20日~21日ハワイ州マウイ島に招いた。 彼らは、それぞれ個人の立場で、自国の地域的安全保障、米国の拡大抑止、北東アジアに おける抑止力と保証を三国間で強化する方法について考えを探求する為参加した。平壌か らの核恐喝の脅威を取り上げる為2-ムーブ机上演習(TTX)が行われた。 

主要所見は以下の通りである。 

 いくらかの不安をもたらした米国と韓国の政権交代関わらず、三国の同盟と安全保障への 協力が維持されるという確信がある。 

政権交代にいくらか不安がある中で、朝鮮半島の安全保障情勢は政策選択、特にソウルで のものを制約するとの確信がある。韓国政府の焦点は米韓同盟関係内での”自治権”の遂 行である。日本は特に2015年の慰安婦問題日韓合意の”再協議”が韓国との関係の低迷 につながると懸念しているが、この状況を”慎重な平常運転”と評価する。 

日本と韓国の参加者は不確実性が米国大統領の人格によって、政策決定を誘導するので はないかと懸念と不安を口にした。彼らは特に重大局面での影響を心配している。上級政府 高官(マティス長官、ティラーソン長官)が正しいことを発言する中、彼らは大統領の考えを十分 に反映しておらず、大統領は彼らの発言をくつがえしている(もしくはツイートで台無しにしてい る)のではないかとの懸念がある。 

米日韓の北朝鮮問題に関して三国間の協力は近年強まっている。更なる進歩が必要だし 重要な政治のハードルは残存する。結果として重点はふたつの同盟国間の更なる連携と軍の 相互運用性向上から始まる機能的協力に置かれるべきである。 

米国は北朝鮮の核弾頭付き大陸間弾道ミサイルを”戦略的ゲームチェンジャー”と誇張するの をやめるべきだ。その描写は適格ではなく、誤った誤解を招きやすい。適格ではない、何故な ら米国は米国本土を核弾頭ミサイルで攻撃可能な敵から同盟国を守る安全保障をうまく拡大させた長い歴史があるからだ。誤った誤解を招きやすい、何故ならそれは同盟国に米国との 同盟関係弱体化の可能性を連想させ、平壌をつけあがらせ、核弾頭付き大陸間弾道ミサイ ルの可能性をさらに積極的に追及する動機を与えてしまうからだ。同盟国はまた、この背景で 超えてはいけない一線を明確にすることが、その一線を越えない程度の攻撃を誘ってしまうの ではないかと懸念を口にした。 

北朝鮮は核保有をやめないと主張する。それは同盟国(もしくは平壌)に北朝鮮の核保有 を受け入れることを示さず、核武装した敵への(外交的、及び軍事的)対処の準備をしなけ ればならないというジレンマを米国にもたらす。北朝鮮との軍備管理協定が締結されるかもし れない中、米国とその同盟国は、言葉でも行動でも、 非核化という目標を諦めず、抑止力 と防衛の概念や能力を強化し、適応させ続けることが不可欠である。 

北朝鮮の脅威への強まった注意と焦点への支援があるが、米国が地域の同盟国や他国に 正確に伝わり評価されるには多すぎるシグナルを送っているという懸念もある。抑止のような作 戦にはメッセージが明確で簡潔で少ないほうがうまく行く。 

少しずつだが増えている韓国の支持者と日本はますます、米国の朝鮮半島への戦術核兵器 の前方展開戦略を求めている。軍隊の配置は通常、戦闘のツールとしてではなく、(北京と 経由して)北朝鮮政府に 非核化実現への圧力をかける切り札として認識されている。戦 術核兵器の配置以下の(軍事的、外交的)な選択肢は沢山あり、未開拓である。それら の選択肢は同盟3カ国で展開、議論されるべきである。 

韓国の参加者は、政府の比例的報復という戦略に支持を表明した一方、米国人がその反 応の一方的な性質を心配した。韓国の参加者はそれよりも米国の一方的な行動を心配して いる。米国領土へ飛行中のミサイルに追撃されるというひとつの場合を除いて、何か軍事的 行動を起こす場合はワシントンがソウルと調整するという保証があるにも関わらず、である。